新一次的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案在昨日揭開謎底，國務(wù)院組成部門由2008年的27個減少到25個，鐵道部的一分為三，為鐵路政企分開打下堅實一步，而食品藥品監(jiān)督管理總局的成立、國家海洋局在海上執(zhí)法方面的擴(kuò)權(quán)，也意味著政府試圖扭轉(zhuǎn)“九龍治水”的現(xiàn)狀。經(jīng)由這次改革，中國政府距離大部門體制還有多遠(yuǎn)？機(jī)構(gòu)精簡之后的人員編制、職權(quán)分配等方面的問題如何解決？南都記者昨日專訪三位研究政治體制和行政體制的專家，讓他們談?wù)剬Υ舜螜C(jī)構(gòu)改革的看法。
如何避免新的部門利益的產(chǎn)生
南都：部門合并后，決策、執(zhí)行和監(jiān)督等權(quán)限會相對集中，甚至?xí)霈F(xiàn)新的部門利益，怎樣解決這些問題？
許耀桐：部門利益是個貶義詞，即利用部門所擁有的權(quán)力為自己部門謀利益。部門權(quán)力本身確實包含了這樣的危險，會出現(xiàn)用權(quán)不當(dāng)，將部門利益法定化、特殊化，這是要堅決避免和克服的?，F(xiàn)在，有些部門合并后職權(quán)比過去增大，但并不必然意味著要為自己部門謀取利益，關(guān)鍵就是權(quán)力運行要公開透明，要加強(qiáng)監(jiān)督制約。只要做到這兩點，利用職權(quán)謀取部門利益是不會發(fā)生的。
張小勁：由原來部門間的協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化為部門內(nèi)的協(xié)調(diào)，可能會提高辦事效率。目前大的部門利益還沒有形成。
發(fā)改委在過渡階段有特殊功能
南都：此次改革中，原來計生委的部分職責(zé)劃歸了發(fā)改委，能源局合并電監(jiān)會后仍然隸屬于發(fā)改委，似乎與之前弱化發(fā)改委的呼聲相悖，如何看待這種趨勢？
許耀桐：發(fā)改委應(yīng)該做宏觀管理，對整個發(fā)展改革進(jìn)行整體謀劃，但是它現(xiàn)在管得比較細(xì)，掌握了太多審批權(quán)。這次它沒有動，但它也要把職責(zé)體系建立起來，管發(fā)展改革宏觀決策，而不是具體的項目審批?，F(xiàn)在發(fā)改委就只搞發(fā)展，對改革的規(guī)劃作用不大，今后應(yīng)該扛起改革規(guī)劃的責(zé)任。不在乎它管得寬，只要確實是對宏觀的發(fā)展改革謀劃。
竹立家：發(fā)改委作為綜合協(xié)調(diào)部門，它是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，在現(xiàn)代社會會越來越小，逐步消失。
職能調(diào)整完了，發(fā)改委的職能還會進(jìn)行調(diào)整或向其他部委轉(zhuǎn)移，整體來說它不會太膨脹?，F(xiàn)在能源局沒有改革到位，下一步還是會組建能源部。改革是一個動態(tài)過程，尤其是政府的二級機(jī)構(gòu)，一般都是動態(tài)的，是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要來安排的。
張小勁：目前我國存在這樣一種現(xiàn)象，一個政策的落實取決于制定該政策的部門的地位。發(fā)改委在某種程度上是發(fā)揮著綜合、容納、保留、維持和創(chuàng)新等功能。發(fā)改委的存在在理性化設(shè)計當(dāng)中確實是一個比較獨特的形式，但它是過去體制的一種延續(xù)，在過渡階段發(fā)揮著特殊功能。從目前來看，它是可以理解的。但是能夠理解并不意味著它具有永久存在的合理性。
人員不涉及減少只做分工調(diào)整
南都：機(jī)構(gòu)改革之后，部門編制應(yīng)該進(jìn)行哪些調(diào)整？如何避免改革后機(jī)構(gòu)的實際規(guī)模不斷膨脹？
許耀桐：確實是比較擔(dān)心的事，比如鐵道部變成鐵路局，估計級別也可能定副部級，如果原來有多少局級單位，現(xiàn)在還是多少就不行。要有化學(xué)反應(yīng)，要按照職能調(diào)整進(jìn)行精簡。
至于精簡人員，其實公務(wù)員從中央一級來講，倒也不是太多，主要是分工不合理，大家都做決策，都是領(lǐng)導(dǎo)、專家。要把決策和執(zhí)行分開，一部分人轉(zhuǎn)向決策，一部分人轉(zhuǎn)向執(zhí)行，這就不涉及減少人員的問題，而是進(jìn)行分工和合理化調(diào)整。
機(jī)構(gòu)改革難免減少職位，合并后職位也會減少，可以按照“老人老辦法”，該保留待遇、工資不變的，就還要保證，機(jī)構(gòu)改革是有成本的。不過相對來說這算是小成本，總比多一個部委所花的成本少。合并需付出一些代價，比原班不動保留一個部委還是要劃算。我覺得阻力不會太大，現(xiàn)在改革涉及公務(wù)員的只是分工和角色的轉(zhuǎn)化，即使離開干部崗位的，待遇還是可以保留吧。
竹立家：這次重點不是人員減少，從各國治理經(jīng)驗來說，公共管理部門的人數(shù)還是一直在增加的，應(yīng)為社會管理的任務(wù)在增加，政府的職責(zé)會越來越重，人數(shù)增加是很正常的。不能一味精簡人員。我們國家的政府雇員占勞動人口的比例還是比較小的。
職權(quán)交叉體現(xiàn)對傳承關(guān)系的考量
南都：此次改革中一些機(jī)構(gòu)改得并不徹底，比如海洋局以中國海警局的名義開展海洋維權(quán)執(zhí)法，但要接受公安部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，這是否會影響機(jī)構(gòu)精簡的效果，實際執(zhí)行過程中還會發(fā)生職權(quán)交叉的現(xiàn)象？
張小勁：有這種可能。我覺得這種設(shè)計有點按照理性化的思路來設(shè)計的，不過目前這種做法體現(xiàn)了對(機(jī)構(gòu)之間)傳承關(guān)系的考量和尊重。這次改革一部分有降低風(fēng)險、降低難度的考慮，另一方面還要考慮到照顧歷史功績的問題。
許耀桐：現(xiàn)在的機(jī)構(gòu)改革好比一局沒有打完的牌，我們打出了一張好牌，但整個牌局沒有打完，還要繼續(xù)。比如現(xiàn)在廣電和新聞出版整合好了，但是還有文化部、體育總局等，按照“大文化”都可以合到一起的，還留有尾巴，“大文化”的整合沒有到位，也只是走了一步。
至于職責(zé)是不是有交叉，海洋執(zhí)法和公安部的情況比較特殊，業(yè)務(wù)十分相似。部門之間有分工，但也要加強(qiáng)聯(lián)系。不是說大部制了，就可以和其他部門完全分開，不發(fā)生任何來往，協(xié)調(diào)也是必要的。
機(jī)構(gòu)之間總的來說，今后朝著“綜合事務(wù)、綜合協(xié)調(diào)、綜合管理、綜合服務(wù)”的方向，即朝著宏觀的大格局，相同領(lǐng)域的行業(yè)管理要合到一塊，形成“大職能、寬領(lǐng)域、少機(jī)構(gòu)”。在這樣的過程中，職責(zé)扯不清的、比較模糊的還是會有一些，畢竟事物總是在發(fā)展，會得到不斷的改進(jìn)。
機(jī)構(gòu)改革方向就是要簡政放權(quán)
南都：高層提出“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”，方案中也要求減少行政審批等，從目前的情況來看是否得到有效執(zhí)行，將來的方向如何？
張小勁：政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，減少行政審批實際上觸及了政府管轄事務(wù)的內(nèi)核。如果不在最根本的、最核心的地方動手的話，一些行政機(jī)構(gòu)會通過借調(diào)、附設(shè)或增設(shè)外圍機(jī)構(gòu)等方式來維持甚至擴(kuò)大自己的管轄范圍。因此，要縮減管轄范圍。
未來的發(fā)展方向是發(fā)展社會機(jī)構(gòu)、發(fā)展行業(yè)機(jī)構(gòu)，讓它們行使維持行業(yè)秩序、協(xié)調(diào)管理等細(xì)微和具體的事務(wù)。
許耀桐：這次鐵道部改革就體現(xiàn)了政企分開。機(jī)構(gòu)改革的方向就是要簡政放權(quán)，怎么簡，就是把一些可以市場化運作的東西簡化掉，放權(quán)就是把執(zhí)行權(quán)劃分出去，簡政放權(quán)和“四個分開”是相通的。現(xiàn)在有些部委還有這樣的毛病，政事、政社也沒有分開，還要進(jìn)一步改革。
部門回應(yīng)
杜鷹：明確發(fā)改委職責(zé)需“三定方案”
昨日國家發(fā)改委副主任杜鷹回答記者提問時說，現(xiàn)在國民經(jīng)濟(jì)有些問題是需要綜合平衡的，國務(wù)院把一些需要綜合平衡的職責(zé)放到國家發(fā)改委，從實際運作的情況來看，需要有國家發(fā)改委這樣一個機(jī)構(gòu)。至于“國家發(fā)改委權(quán)力過于集中”的問題，需要“三定方案”來進(jìn)一步明確，對于國家發(fā)改委而言，一些職責(zé)劃入后，最重要的是轉(zhuǎn)變職能。杜鷹補(bǔ)充說，簡言之就是要減少微觀管理事務(wù)，進(jìn)一步改善和完善宏觀調(diào)控，就是市場能管的，就不要管；市場管不了的，市場不能管的，就要去管。
通過部門整合減少數(shù)量是必要的，但更重要的是內(nèi)部的職責(zé)關(guān)系要理順，要體現(xiàn)決策和執(zhí)行的分開。
——— 許耀桐
我們行政費用之所以比較多，就是因為“官多”。官和普通公務(wù)員的比例過大，美國官和普通公務(wù)員的比例是1：94，我們是1：20左右。
——— 竹立家
這次改革是理性設(shè)計、可操作性及政治正確等復(fù)雜因素共同作用產(chǎn)生的?？刹僮餍哉加幸粋€相當(dāng)比例。
——— 張小勁
本版采寫：
南都特派記者 吳瑤 杜強(qiáng) 楊章懷
實習(xí)生 廖洪輝 發(fā)自北京
(原標(biāo)題：“發(fā)改委不會太膨脹”)
